Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

El Informe, el sexto en su serie, incluye un análisis exhaustivo de las áreas que se consideran críticas para la competitividad del país, revisa los avances en materia de política para cada una de esas áreas y contribuye, desde la óptica del sector privado, a la formulación de nuevas propuestas que permitan superar los obstáculos que restringen el potencial de crecimiento y desarrollo de la economía. El Informe aborda adicionalmente las responsabilidades de los actores públicos y privados del nivel local en el mejoramiento de la competitividad.

A pesar de los esfuerzos que se vienen realizando, Colombia sigue sin presentar avances significativos en competitividad. El año pasado el Informe Nacional de Competitividad (INC) hizo un balance sobre cómo iba el país en relación con la visión que se ha definido en el marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCeI) para el año 2032. El resultado no fue positivo, en particular, en relación con la posición del país en los rankings internacionales de competitividad, en los cuales –en vez de mejorar– Colombia ha venido retrocediendo con respecto a otros países de la región.

A corte 2012, el panorama infortunadamente no ha cambiado. De acuerdo con los últimos resultados del Anuario Mundial de Competitividad que elabora el Institute for Management Development (IMD), Colombia continuó su caída al pasar del puesto 46 en 2011 al puesto 52 en 2012, entre 59 países (Gráfico 1).

 

 

Lo mismo ocurrió con los resultados del Indicador Global de Competitividad del World Economic Forum (WEF), que indican un retroceso del país de la posición 68 en 2011 a la posición 69 en 2012, entre 144 países, alejándose, por tanto, de la meta de ser uno de los países más competitivos de la región (Gráfico 2) .

 

 

El año pasado se decía en el INC que estos resultados no debían sorprender a nadie, en la medida en que no se pueden esperar resultados diferentes si el país sigue produciendo lo mismo y de la misma manera como se hacía hace décadas. La reciente literatura de desarrollo y la evidencia empírica sugieren que son los países que se adentran en procesos de cambio estructural, o de transformación productiva –es decir, que están constantemente cambiando la fisonomía de sus aparatos productivos– los que logran tener mayores niveles de crecimiento sostenidos en el tiempo.

Esto sigue siendo igual de válido –o más– para Colombia. El país sigue teniendo una canasta exportadora poco diversificada y de bajo nivel de sofisticación, al igual que la tenía hace 20 años, con el agravante de que se viene experimentando un boom minero-energético que viene deteriorando aún más los niveles de diversificación y sofisticación del aparato productivo (ver capítulo Política Comercial). Al patrón de ventajas comparativas que empuja al país hacia la producción de bienes basados en recursos naturales se aúna el hecho de que el país se encuentra atrapado en una especie de “trampa de país de ingresos medios”, la cual no le permite ser competitivo a partir de mano de obra barata –que ya no tiene-. Por tanto, para escapar de ella el país debe, por un lado, incrementar el nivel de sofisticación de lo que actualmente produce y, por otro, pasar a producir bienes y servicios que en la actualidad no produce.

Infortunadamente, la teoría y la evidencia empírica sugieren que este proceso de sofisticar lo que se produce y de pasar a producir nuevos bienes y servicios –o de transformación productiva– no se da de forma espontánea, en la medida en que existen numerosas distorsiones y cuellos de botella que lo limitan. Más aún, existen algunas condiciones que pueden llevar a que se dé un proceso de cambio estructural negativo: es decir, el caso en el que los factores migran de sectores de mayor productividad a sectores de menor productividad, reduciendo la productividad
total de toda la economía. Algunas de ellas son el tener ventaja comparativa en recursos naturales, el tener inflexibilidades en el mercado laboral y el tener una tasa de cambio revaluada, situaciones todas presentes en el caso colombiano y que hacen aún más imperante tomar medidas para contrarrestar su efecto negativo sobre las posibilidades de cambio estructural en el país. Por tanto, los países que han sido exitosos en sus procesos de cambio estructural han sido aquellos que han definido e instrumentado agendas que les han permitido abordar estas distorsiones y limitantes al proceso de cambio estructural.

Este es precisamente el propósito de la nueva Agenda Nacional de Competitividad que fue presentada al país el pasado 17 de julio por el presidente Santos.  Esta agenda pretende ser una hoja de ruta para el SNCeI, con acciones de corto, mediano y largo plazo, cuya instrumentación debe redundar en una mayor competitividad del país.

Esta agenda se puede describir como teniendo dos aristas, o agendas (Gráfico 3). En primer lugar, una agenda horizontal que busca abordar los obstáculos a nivel microeconómico que limitan la productividad de todos los sectores de la economía de forma transversal. En esta arista se encuentran elementos tales como acciones para mejorar el funcionamiento de la justicia, la calidad de la educación básica y media, la infraestructura de los grandes corredores logísticos del país, la flexibilización del mercado laboral, la profundización del sistema financiero, el acceso a energía a precios competitivos, entre otros.

En segundo lugar, una agenda vertical –Política de Cambio Estructural o Política Industrial Moderna– que se a la instrumentación de esfuerzos públicos y privados para hacer frente a distorsiones y cuellos de botella que reducen la productividad de ciertos sectores existentes y/o obstaculizan el surgimiento de nuevos sectores. Esta agenda contiene elementos tales como programas para el desarrollo de clusters para las apuestas productivas de las regiones; el aterrizaje a nivel local del Programa de Transformación Productiva (PTP) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT); la oferta de instrumentos de financiación en etapa temprana por parte de iNNpulsa de Bancoldex, entre otros.

 

 

Desde su creación en 2006, el SNCeI se había dedicado principalmente a abordar el componente horizontal de esta agenda, lo cual derivó en una agenda que primordialmente se ejecutaba y monitoreaba desde el nivel nacional. No es, por tanto, coincidencia que la institucionalidad del nivel nacional muestre un mayor grado de consolidación que aquella del nivel local, a través de las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC). Si bien ha habido avances importantes en esta arista de la agenda que son destacados en cada uno de los capítulos de este Informe, sigue habiendo muchos obstáculos de carácter transversal. Precisamente, la falta de avance del país en indicadores de competitividad como los del WEF y del IMD se debe en buena medida a la dificultad que ha tenido el Gobierno para abordar este tipo de obstáculos. Afortunadamente, muchos de estos estarían abordados con acciones incluidas en la nueva Agenda Nacional de Competitividad. Otros habrá que abordarlos más adelante en nuevas actualizaciones de la Agenda o a través de canales alternativos.

Sin embargo, donde el país muestra los mayores rezagos es en relación con la arista vertical de la agenda de competitividad. Si bien ha habido algunos avances, estos siguen siendo poco profundos y descoordinados (ver capítulo Política de Cambio Estructural)8. Como se mencionó, la actualización de la Agenda Nacional de Competitividad contiene elementos importantes en este sentido. No obstante, más allá de que estos elementos hayan sido incluidos, el país está en mora de definir una verdadera Política de Cambio Estructural, que involucre –y esté avalada por– todos los actores relevantes y que articule los diferentes instrumentos bajo la política. Adicionalmente, una política de este tipo debe dar señales claras y acotadas al sector privado sobre el número
de apuestas que estaría haciendo el país bajo esta política y definir claramente cómo se estarían abordando las apuestas sectoriales del nivel nacional y aquellas que surjan de las regiones. La profundización y la articulación de la arista vertical de la agenda de competitividad son cruciales para lograr la tan anhelada transformación productiva.

Bajo este contexto de necesidad de profundizar la arista vertical, cobra aún mayor relevancia la frase de que “la competitividad es local”, debido a que una parte importante de esta agenda toma lugar a este nivel. Esta frase implícitamente reconoce que Colombia sólo será competitiva en la medida en que logre tener cadenas de valor, sectores, industrias, y/o clusters competitivos, los cuales tienen manifestación en un contexto geográfico específico. La competitividad de un país no es más que el reflejo de la competitividad de su sector privado. En ese entendido, la competitividad es local, ya que para lograr tener cadenas de valor, sectores, industrias, y/o clusters competitivos habrá que instrumentar agendas explícitas a nivel local para abordar los cuellos de botella que limitan la productividad del sector privado en las ciudades, departamentos y regiones.

El hecho de que una buena fracción de la agenda vertical tome lugar a nivel local no quiere decir que a nivel local no se deban abordar también elementos del tipo transversal. Todo lo contrario. Los gobiernos locales deben tener una agenda que apunte a mejorar el ambiente microeconómico a nivel local. En este sentido, las Entidades Territoriales tienen una parte importante de la responsabilidad en temas como educación, salud, infraestructura, transporte y logística, formalización, tributos locales, entre otros.

Por tanto, existe una corresponsabilidad de los actores públicos y privados del nivel local con la agenda de competitividad del país. Tanto los gobiernos de las entidades territoriales como el sector privado a nivel local tienen buena parte de la responsabilidad para que se genere un sector privado productivo y, por tanto, para que el país sea más competitivo. En este sentido, se necesita fortalecer la institucionalidad que ha dispuesto el país para abordar la competitividad a nivel local. En particular, cuando es a este nivel donde existen las mayores debilidades del andamiaje institucional del país para la competitividad. Las CRC –que son la manifestación local del SNCeI– siguen siendo muy débiles y siguen sin ser utilizadas como los espacios de articulación público-privada a nivel local para discutir e instrumentar las agendas de competitividad locales. El país tiene el reto de fortalecer estos espacios, especialmente cuando –como lo dijo el profesor Michael Porter en su más reciente visita al país– las CRC podrían ser incluso más importantes para la competitividad del país que el mismo nivel nacional del SNCeI.

Por otro lado, el nuevo Sistema General de Regalías (SGR) distribuye los recursos de regalías a lo largo y ancho del país de forma más equitativa. En la medida en que los recursos del SGR pertenecen a los departamentos y municipios del país, son los actores del nivel local los que serán responsables de qué tan bien estos sean invertidos. Por un lado, los actores públicos locales estarán sentados en las instancias que se han dispuesto para aprobar los proyectos a ser financiados. Por otro lado, los actores privados serán los que, en muchos casos, tendrán la responsabilidad de presentar dichos proyectos y ejecutarlos. Nunca antes las entidades territoriales habían tenido acceso a recursos tan importantes para sus agendas de desarrollo. De qué tan bien se instrumenten dependerá dónde se encuentren en 15 años estas entidades en materia de desarrollo. Por tanto, será clave que los actores locales garanticen que estos recursos se inviertan en proyectos que estén en línea con sus agendas de mediano y largo plazo en materia de competitividad.

En particular, hay tres fondos dentro del nuevo sistema de regalías cuyos recursos podrán ir a financiar proyectos que apuntalen las agendas de competitividad de los departamentos y municipios: los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; y de Compensación Regional. Es clave, por tanto, que los proyectos a ser presentados ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) estén en línea con las agendas de competitividad de los departamentos y, en particular, con las apuestas sectoriales de estos. Para garantizar este alineamiento, será crucial el rol que jueguen las CRC no sólo como postulantes de proyectos, sino como potenciales Comités Consultivos que darán visto bueno a los proyectos presentados ante los OCAD.

En síntesis, si el país quiere lograr unos mayores niveles de competitividad¿ y de crecimiento económico de largo plazo, deberá adentrarse en un proceso de cambio estructural. Un esfuerzo importante para facilitar este proceso es la nueva Agenda Nacional de Competitividad, y el Gobierno nacional tiene la gran responsabilidad de que esta se instrumente de la forma más expedita y efectiva posible. Ahora bien, para esto será necesario que el Gobierno haga un esfuerzo por articular y coordinar –en el marco de una política de Estado– las diferentes iniciativas en materia de política industrial. Adicionalmente, las regiones tendrán que asumir un mayor rol en su corresponsabilidad con la agenda de competitividad del país, si no se quiere que los esfuerzos del nivel nacional resulten inocuos.