Política de cambio estructural

Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

Política de cambio estructural

La reciente literatura de desarrollo económico muestra que los países que logran sostener altas tasas de crecimiento en el largo plazo son aquellos que han emprendido un proceso de cambio estructural positivo –o de transformación productiva– constante. Esas economías han logrado, por un lado, transferir sus factores de producción de sectores (o actividades) de baja productividad hacia sectores (o actividades) de mayor productividad –sean estos nuevos o ya existentes–, y, por el otro, han incrementado la productividad al interior de los sectores (o actividades) ya existentes.

La misma literatura argumenta que este proceso de cambio estructural no se da de manera espontánea. Existen numerosas distorsiones y cuellos de botella que limitan la capacidad de emprender este proceso e incluso existen condiciones que pueden llevar a que se dé un proceso de cambio estructural negativo, es decir, que los factores migran de sectores de mayor productividad a sectores de menor productividad, lo que reduce la productividad total de toda la economía. De acuerdo con Pagés (2011), esto fue precisamente lo que le pasó a Latinoamérica durante los períodos 1975-1990 y 1990-2005, a diferencia del período 1950-1975, en el cual los factores migraron de sectores menos productivos a otros más productivos. En el caso colombiano, de acuerdo con McMillan y Rodrik (2011), la productividad agregada del país durante el periodo 1990-2005 se redujo a una tasa de 0,34% anual debido a un cambio estructural negativo.

De acuerdo con estos últimos autores, el tener ventaja comparativa en recursos naturales, el tener inflexibilidades en el mercado laboral y el tener una tasa de cambio revaluada son condiciones que incrementan las posibilidades de tener una situación de cambio estructural negativo . Todas estas situaciones están presentes en el caso colombiano y hacen por tanto más imperativo tomar medidas para contrarrestar su efecto negativo sobre las posibilidades de cambio estructural en el país (ver capítulo Política Comercial).

Adicionalmente, existen dos tipos de distorsiones que, de acuerdo con esta literatura, inhiben en mayor medida este proceso de cambio estructural. En primer lugar, un problema derivado de externalidades de información que se traduce en problemas de apropiabilidad. De acuerdo con la teoría, los empresarios (pioneros) que se atreven a incursionar en nuevos sectores o productos asumen una serie de costos y riesgos que no tienen que asumir
sus inmediatos seguidores. Por tanto, existe una brecha entre los beneficios sociales –que son disfrutados tanto por los pioneros como por los seguidores – y los costos sociales –que son exclusivamente asumidos por los pioneros– que deriva en niveles subóptimos de inversión en “pioneraje”. Es decir, el proceso de cambio estructural se ve limitado porque no existen incentivos suficientes para que más pioneros se lancen en la búsqueda de nuevos sectores y productos.

En segundo lugar, una distorsión conocida como “falla de coordinación”. Esta distorsión consiste en que, en muchos casos, para que un determinado sector o actividad sea viable se necesita que se dé en simultánea una serie de inversiones y acciones que –de no ser porque haya una acción coordinadora– los agentes del mercado no interiorizan y, por tanto, usualmente no se dan estas inversiones y acciones. Por ejemplo, puede ser que para que se dé un determinado sector en la economía se necesite que simultáneamente exista un sector complementario “aguas arriba” o “aguas abajo” de la cadena, o que exista el capital humano pertinente para las necesidades del sector, o que haya una infraestructura pública específica para dicho sector. Como lo describe el profesor Ricardo Hausmann, de la Universidad de Harvard, las fallas de coordinación son un dilema de “huevogallina”: no se da el sector de relojería, por ejemplo, porque no existen relojeros en el país y no se dan relojeros en el país porque no existe un sector de relojería que incentive a la gente a estudiar relojería. Vale la pena comentar que de acuerdo con Sabel (2010), estas fallas de coordinación son más importantes que los problemas de apropiabilidad y explican, en buena medida, las limitaciones al proceso de cambio estructural en América Latina.

Estos dos tipos de distorsiones justifican la acción del Estado para mitigarlas y así fomentar el proceso de cambio estructural. En relación con los problemas de apropiabilidad, el Estado podría tomar medidas para incrementar los incentivos de “pioneraje” vía, por ejemplo, exenciones tributarias o capital semilla, parcialmente condonables para aquellos emprendedores e innovadores que se atrevan a incursionar en nuevos sectores y/o productos. En relación con las fallas de coordinación, el Estado podría facilitar la coordinación de inversiones y acciones como, por ejemplo, la búsqueda del cierre de brechas entre las necesidades de capital humano de ciertos sectores y el capital humano que está saliendo de las entidades de formación.

Más aún, muchos autores de esta literatura sugieren que han sido los países que han tomado acciones concretas para mitigar este tipo de distorsiones en el marco de una política industrial, los que han logrado procesos de cambio estructural que los han llevado a mayores crecimientos de su productividad y, por consiguiente, de sus economías. Justin Lin, execonomista jefe del Banco Mundial, argumenta que el haber adoptado este enfoque explica en buena medida los milagros económicos de países como los famosos Tigres Asiáticos (Hong Kong, Singapur, Corea del Sur y Taiwán), China y Vietnam, entre otros. Dani Rodrik, por su lado, dice que incluso muchos de los logros alcanzados por países que usualmente se les reconoce como éxitos del “laissez faire”, son resultados de esfuerzos en materia de este tipo de Política de Cambio Estructural. Este autor cita a Chile como uno de estos casos, en el que se cree que su éxito ha sido el resultado de políticas de libre mercado, cuando en realidad detrás de que este país sea hoy día uno de los mayores productores de salmón del mundo está una apuesta con recursos públicos por parte de la Fundación Chile.