Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

Sistema tributario

Un sistema impositivo sólido mantiene la estabilidad de las finanzas de un país y se convierte en uno de los principales determinantes para la inversión, tanto nacional como extranjera, lo que impacta directamente su crecimiento económico y su productividad. Es así como la estructura tributaria debe procurar reducir las distorsiones que generan los impuestos sobre las decisiones de los agentes productivos y contribuir con el reto de alcanzar una sociedad más equitativa, condiciones ambas que el actual sistema tributario colombiano pareciera no cumplir.

Si bien el sistema tributario colombiano se fundamenta en tres principios constitucionales relacionados a las anteriores condiciones: equidad, eficiencia y progresividad –artículo 363 de la Constitución Política–, el régimen actual no los está cumpliendo.

En primer lugar, en términos de equidad el sistema tributario colombiano se caracteriza por la gran cantidad de exenciones y exclusiones, y establece tratamientos discriminatorios entre actores y sectores con similar capacidad económica. Un claro ejemplo de esta distorsión son las zonas francas, las cuales, mediante reducciones en el impuesto de renta y otros beneficios tributarios, otorgan concesiones a un grupo particular de agentes económicos.

Además de ser una vulneración al principio de equidad, estos privilegios terminan minando la productividad de los impuestos e impactando negativamente el ingreso fiscal. En este sentido, aunque se resalta el incremento de la carga tributaria durante los últimos años –entre 2000 y 2011 registró un crecimiento superior al 8%– (Gráfico 1), esta aún es bastante baja frente al contexto internacional. Por ejemplo, con respecto a países de referencia, Colombia registra luego de España la menor tasa de recaudación de impuestos desde el Gobierno central como porcentaje del PIB (Gráfico 2).

 

 

 

 

 

 

Si bien este nivel de recaudo viene permitiendo cumplir con las metas en materia de equilibrio fiscal, claramente resulta insuficiente ante la necesidad de implementar una agenda de competitividad como la que se plantea en este Informe. Por lo tanto, si el país realmente quiere mejorar su potencial de crecimiento a través de la implementación de una agenda de competitividad comprensiva, será necesario incrementar el recaudo fiscal y acercarse
al promedio percibido por los países de referencia (15%). Esto no sólo implicará mejorar la estructura tributaria con el fin de reducir las exenciones, deducciones y exclusiones, sino continuar mejorando la gestión tributaria reduciendo los niveles de evasión y elusión.

En segundo lugar, tampoco se está cumpliendo con el principio de eficiencia en la medida en que no se está teniendo en cuenta la minimización de las distorsiones impositivas como uno de los objetivos en el momento de diseñar el esquema tributario del país. En muchas ocasiones se gravan bases con demandas y ofertas demasiado elásticas, lo que exacerba el carácter distorsionante del impuesto y termina afectando el recaudo. Por ejemplo, los elevados costos de la mano de obra crean grandes distorsiones en los agentes económicos al momento de contratar y proveer mano de obra formal. Adicionalmente, el sistema es demasiado complejo y costoso de administrar, lo que empeora su capacidad distorsionante y se traduce en problemas de eficiencia en el recaudo, generando gran evasión –que de acuerdo con la Dian, asciende hoy a alrededor de $20 billones.

En tercer lugar, en términos de progresividad al esquema tributario colombiano tampoco le va bien. Un sistema tributario que realmente sea progresivo podría ayudar en algo a reducir la desigualdad de un país, lo cual contribuiría al crecimiento económico y a la competitividad de este. Sin embargo, no es así en el caso colombiano. Por el contrario, muchos de los impuestos del país se concentran en un porcentaje reducido de la población y existen exenciones que favorecen a las personas de mayores ingresos.

Por otro lado, mucho se habla del incumplimiento de estos principios constitucionales por parte del esquema tributario del nivel nacional. Sin embargo, no solo a este nivel se presentan estos problemas. Una situación parecida ocurre con los impuestos locales.

Con base en estos tres principios, este capítulo analiza su cumplimiento por parte, en primer lugar, de los impuestos establecidos desde el nivel nacional y, en segundo lugar, de aquellos establecidos en los niveles departamental y municipal. A partir de este análisis, se hacen recomendaciones para que el esquema tributario en Colombia esté más alineado con la visión de competitividad del país y tienda a cumplir de mejor manera con los tres principios constitucionales.

En el momento de cierre de edición de este capítulo, se ha tenido conocimiento del proyecto de Ley sobre reforma tributaria que presentó el Gobierno,
el cual aborda algunos de los elementos incluidos en este capítulo y muchos van en la misma dirección que se propone aquí. En este sentido, las recomendaciones contempladas en este capítulo podrían complementar la discusión del proyecto, para lograr de esta manera alcanzar una reforma tributaria alineada con la competitividad, como es el compromiso que incluye la reciente Agenda Nacional de Competitividad.