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Informe Nacional de Competitividad 2018-2019

Pensiones

El sistema pensional presenta problemas de carácter estructural: baja cobertura, regresividad de los subsidios pensionales entregados en el Régimen de Prima Media (RPM) e insostenibilidad financiera. Una reforma pensional de carácter estructural se establece como una necesidad apremiante.

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Informe Nacional de Competitividad 2017-2018

Pensiones

El sistema pensional presenta problemas estructurales: baja cobertura, regresividad de los subsidios pensionales entregados en el Régimen de Prima Media (RPM), insostenibilidad financiera, bajo desarrollo de las rentas vitalicias en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) y una institucionalidad de difícil entendimiento. Así mismo, los esquemas que hacen parte del modelo de protección en la vejez distan de constituir un sistema multipilar.

Cobertura

La cobertura del sistema pensional en Colombia es muy baja. Alrededor del 40 % de los hombres en edad productiva se encuentra cotizando al sistema pensional, mientras que solo el 25 % de las mujeres lo hace (Gráfico 1). Estas coberturas presentan grandes diferencias entre territorios y están altamente relacionadas con el nivel de desarrollo económico, y la preocupación por las bajas tasas de cobertura incrementa en la medida que el bono demográfico del país se agota.

Equidad

En Colombia el esquema de pensiones tiene un carácter regresivo. Como lo muestra el Gráfico 2, las transferencias pensionales en el país aumentan la desigualdad de la población, en tanto que, en países como Argentina, Costa Rica y Uruguay la disminuyen. La principal razón de este fenómeno es que en Colombia los subsidios benefician a la población de mayores ingresos. Según Bosch, Berstein, Castellani, Oliveri y Villa (2015) la población que contribuye con más de cinco salarios mínimos al RPM, equivalente al 3 % de la población total, recibe la gran mayoría de los beneficios ($ 728 millones por afiliado). Por su parte, una persona que aporta por un salario mínimo durante toda su vida recibe un subsidio de $ 65,6 millones, el cual incrementa a $ 80 millones si es mujer.

Sostenibilidad

El sistema pensional en Colombia presenta problemas de sostenibilidad en varios frentes. El primero está relacionado con el aumento considerable en la proporción de adultos mayores en los próximos años, mientras que la población económicamente activa tenderá a reducirse. El segundo son las distintas decisiones de la Corte Constitucional, incluyendo aquellas relacionadas con el concepto de “familia ampliada”, las cuales terminarán impactando negativamente la sostenibilidad del sistema de reparto y acortarán las posibilidades de contar con márgenes de maniobra en la política fiscal.

En tercer lugar, la tasa de reemplazo del sistema pensional se encuentra entre 65 % y 80 %, sin embargo, tal como lo evidencia Bosch (2016), el sistema de reparto sería sostenible en los próximos años si garantizara una tasa de reemplazo del 18 %. Por último, se debe señalar que los problemas de sostenibilidad se ven exacerbados porque los trabajadores independientes cotizan generalmente por niveles cercanos al salario mínimo en el RAIS y en los últimos años de la vida productiva, una gran proporción de trabajadores decide trasladarse al RPM y aumenta sus salarios con el fin de lograr una mayor pensión.

 

Eficiencia del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años, aún es incipiente el desarrollo del mercado de rentas vitalicias en el país, solo el 11 % de las pensiones por vejez se da en esta modalidad (Gráfico 3). Las principales razones para la baja oferta de rentas vitalicias en Colombia son: la indexación de las mesadas al salario mínimo, las escasas posibilidades que tienen los trabajadores de acumular capital suficiente para financiar pensiones de al menos un salario mínimo, la ausencia de tablas de mortalidad dinámicas y el cambio del grupo de beneficiarios del pensionado durante la ejecución del seguro de renta vitalicia, que además se ha convertido en un riesgo jurídico por los diferentes fallos de la rama judicial.

Recomendaciones

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Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

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El sistema pensional y la competitividad de un país están estrechamente relacionados. Por un lado, la competitividad incide en la posibilidad de que las personas puedan obtener una pensión en la vejez, pues si mejoran las condiciones económicas del país se fortalecen los mecanismos de protección para la vejez. De otro, hay dos mecanismos a través de los cuales un sistema de pensiones impacta la competitividad: primero, la acumulación –o desacumulación– de capital, tanto físico como humano, y segundo, la reducción –o ampliación– de la desigualdad de ingresos.

Los efectos del sistema pensional en la acumulación de capital se originan tanto por su capacidad para financiarse como por la forma como lo hace. Si el sistema está plenamente financiado, el capital acumulado es una forma de ahorro nacional que se traduce en inversión de largo plazo en deuda pública o infraestructura, por ejemplo, y de corto plazo, en el mercado de capitales principalmente.

Si, por el contrario, el sistema no está plenamente financiado, puede haber una menor acumulación de capital, e incluso desacumulación, según su
estructura y sus fuentes de financiamiento. La forma como el sistema pensional más impacta la competitividad de un país es la desacumulación de capital por no tener cubierto su financiamiento. Esto trae consigo menos ahorro, déficit fiscal, menor inversión y un mayor pago de impuestos que no se traducen en bienestar general sino en beneficios para unas personas en particular.

De otro lado, al estar el crecimiento económico en función del tamaño de la fuerza laboral, si esta disminuye por un incremento en la proporción de pensionados sobre la población económicamente activa –como consecuencia de edades de retiro relativamente bajas, procesos de transición demográfica y aumentos en la esperanza de vida–, el crecimiento económico del país se limita.

Ligado a lo anterior, una vida laboral más larga tiene dos beneficios económicos evidentes: por un lado, la fuerza laboral se amplía e impulsa el crecimiento económico, y por otro, se reduce el tiempo en el que la población recibe beneficios pensionales, lo que disminuye los costos para el sistema.

En Colombia, con el ánimo de corregir debilidades como las descritas anteriormente, se aprobó la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que incluye la protección social en salud y en pensiones.

Si bien los objetivos y principios con los que se creó el Sistema General de Pensiones (SGP) contenido en la Ley 100 son esenciales para tener un sistema de pensiones sostenible, su instrumentación ha dejado en evidencia falencias que han derivado en problemas de cobertura pensional, inequidad en los montos que reciben los pensionados y riesgos de insostenibilidad financiera del Sistema. Estos tres elementos afectan la competitividad del país.

Estos problemas están estrechamente relacionados con una serie de características del SGP, y de la economía colombiana en general, tales como las
altas tasas de informalidad, la transición demográfica, la coexistencia de un régimen de prima (RPM) y un régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), las obligaciones adquiridas –como atar los aumentos de las pensiones al incremento del salario mínimo– y lo oneroso de los regímenes especiales.

Hasta 1994 existió en Colombia un único esquema administrativo de pensiones, el RPM, vigente aún bajo la administración del Instituto de Seguros Sociales (ISS), en el que los aportes de la población que cotiza se dirigen a una bolsa común de la cual se retiran los recursos para pagar las mesadas de los pensionados, bajo el supuesto de que los requisitos son suficientes para que los aportes alcancen a financiar la pensión de cada individuo, lo cual no se ha cumplido. Al verificarse los requisitos, se otorga al individuo una pensión proporcional al promedio salarial de los últimos diez
años –cuyo costo sería la tasa de reemplazo–, que hoy se ubica entre el 65% y el 85%, según el número de semanas cotizadas, una cifra que no alcanza a ser ahorrada por casi ninguno de los individuos que se pensionan en el RPM.

En el RAIS, por su parte, los aportes se depositan en cuentas individuales que son propiedad de los afiliados, y los beneficios varían según el monto y oportunidad del capital ahorrado y el rendimiento financiero de las inversiones realizadas con esos recursos.

Desde la expedición de la Ley 100 hubo un progreso importante en cuanto a la protección de los derechos pensionales porque se introdujo transparencia al sistema y se aumentó la cobertura entre los más vulnerables, al alcanzar afiliaciones para cerca del 70% de la población económicamente activa (PEA) para 2010 (Gráfico 1). No obstante, de esos afiliados la mayoría no cotiza activamente.

 

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Informe Nacional de Competitividad 2013-2014

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Existen varios canales a través de los cuales el esquema pensional de un país afecta su competitividad. Uno de ellos tiene que ver con su relación con la capacidad de ahorro del país ya que, por lo general, los ahorros pensionales se convierten en una de las principales fuentes de inversión de largo plazo –en particular en materia de infraestructura–, por lo que un sistema con baja cobertura no sólo se convierte en una bomba social, sino que limita las capacidades de inversión.

Otro canal es el de la equidad. Un sistema que termina privilegiando a los individuos de mayor ingreso profundiza las brechas de desigualdad de un país, con lo que genera efectos negativos sobre su competitividad. Un tercer canal es el de su impacto sobre las cuentas fiscales. Un sistema pensional financieramente insostenible puede conducir a deudas pensionales impagables, desequilibrios macroeconómicos y subsecuentes efectos negativos en materia de competitividad.

Colombia necesita un sistema pensional sólido si quiere lograr la visión de ser uno de los tres países más competitivos de América Latina en el año 2032. El sistema pensional vigente hoy tiene baja cobertura, una gran desigualdad al interior del mismo y el enorme reto de garantizar su sostenibilidad financiera.

El Sistema General de Pensiones (SGP) actual está compuesto por dos regímenes: el Régimen de Prima Media (RPM) y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Según información de la Superintendencia Financiera, a noviembre de 2012, existían 22,8 millones de trabajadores participando en el mercado laboral colombiano, de los cuales 17,2 millones se encuentran afiliados en alguno de los dos regímenes del SGP (6,5 millones al RPM y 10,7 millones al RAIS). No obstante, del total de afiliados únicamente 7,7 millones cotizan activamente (dos millones en el RPM y 5,7 millones en el RAIS), de los cuales se estima que solamente dos millones lograrán pensionarse en el futuro (gráfico 1). Por tanto, en términos relativos, sólo uno de cada 10 colombianos llegará a pensionarse, debido a la falta de opciones y mecanismos de inclusión al sistema pensional.

 

 

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Informe Nacional de Competitividad 2016-2017

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El sistema pensional representa un costo de alrededor del 4% del PIB (26% del recaudo anual), lo que resulta muy elevado para los niveles de cobertura logrados.

El sistema pensional presenta problemas estructurales: baja cobertura, regresividad de los subsidios pensionales entregados en el Régimen de Prima Media (RPM), insostenibilidad financiera, bajo desarrollo de las rentas vitalicias en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) y una institucionalidad de difícil entendimiento.

Durante la última década el aumento de contribuyentes al sistema pensional en Colombia ha avanzado lentamente. En 2015 solo el 35,1% de la población ocupada cotizó al sistema pensional y solo el 27% de la población en edad de pensionarse recibe efectivamente una mesada pensional.

En materia de equidad, los subsidios entregados a través del RPM siguen siendo regresivos, y durante la última década no se evidenciaron medidas para lograr una mejor distribución del gasto pensional. Bosch et al. (2015) evidencian que la población que contribuye con más de cinco salarios mínimos al RPM, equivalente al 3% de la población total, recibe la gran mayoría de los beneficios ($627 millones por afiliado). Por su parte, los subsidios que recibe la población de menores ingresos, correspondiente al 33% de la población, son relativamente bajos ($10 millones por afiliado).

La sostenibilidad del sistema se ha visto afectada por el bajo dinamismo en la actualización de parámetros. Así mismo, el incentivo que tiene la población para trasladarse del RAIS al RPM puede generar mayores costos fiscales en el futuro, dados los subsidios otorgados por este régimen, aun cuando en el corto plazo estos traslados elevan los ingresos del RPM.

El sistema pensional representa un costo de alrededor del 4% del PIB (26% del recaudo anual), lo que resulta elevado para los niveles de cobertura logrados . Lo anterior es preocupante en la medida que el bono demográfico del país ha empezado a marchitarse, puesto que la población en edad de pensionarse se incrementará a la par que disminuirá la población en edad de trabajar.

Gráfico 6. Relación efectiva de dependencia en Colombia, 2015 – 2050.

pensiones-g6

Fuente: Consejo Privado de Competitividad con base en Celade y GEIH.

En cuanto al RAIS, se evidencia que el mercado de rentas vitalicias tiene un bajo desarrollo en el país. En comparación con Chile, donde el 66% de los pensionados del RAIS se pensionan por la modalidad de renta vitalicia, en Colombia solo el 11,7% de las pensiones por vejez se dan en esta modalidad. Esto implica que los pensionados deben enfrentar el riesgo financiero y la incertidumbre de extralongevidad (es decir, que su vida dure más que los ahorros de su cuenta individual). La principal razón para la baja oferta de rentas vitalicias en Colombia, en comparación con países como Chile y Perú, es que se asumen riesgos como la indexación de las mesadas al salario mínimo; las escasas posibilidades que tienen los trabajadores de acumular capital suficiente para financiar pensiones de al menos un salario mínimo; la ausencia de tablas de mortalidad dinámicas; y el cambio del grupo de beneficiarios del pensionado durante la ejecución del seguro de renta vitalicia, que además se ha convertido en un riesgo jurídico.

Además de lo anterior, actualmente no existe una separación entre la tarifa destinada a seguros previsionales y comisiones, por lo cual las Aseguradoras de Fondos de Pensiones (AFP) deben asumir los cambios en el valor de los seguros. Es importante mencionar que en el país existe poca oferta de seguros previsionales, por las mismas razones que limitan el desarrollo del mercado de rentas vitalicias. Por su parte, las comisiones por administración son de carácter fijo, e independientes de los resultados del portafolio, por lo que la rentabilidad promedio, que depende directamente de las AFP, es muy cercana a la rentabilidad mínima.

Por último, la institucionalidad del sistema es de difícil entendimiento, y carece de una entidad que administre y regule de manera coordinada. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Trabajo diseñan y regulan el marco de la política pensional, pero en muchos casos intervienen el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y los poderes judicial y legislativo. Por su parte, en el proceso de fiscalización intervienen tres entidades –la Superintendencia Financiera, la UGPP y el Ministerio del Trabajo–, y alrededor de seis tipos de actores tienen funciones de administración y operación. Adicionalmente, no existe unificación en las bases de datos de la historia laboral de los afiliados.

Recuadro 1. Institucionalidad del sistema pensional colombiano.

pensiones-r1

Fuente: Bosch et al (2015). Actualización: Consejo Privado de Competitividad.

El cuadro a continuación resume las principales recomendaciones del Consejo Privado de Competitividad para mejorar el sistema pensional.

Recomendaciones

  • Cobertura

  • Cobertura

  • Cobertura

  • Cobertura

  • Cobertura

  • Equidad

  • Equidad

  • Sostenibilidad

  • Sostenibilidad

  • Eficiencia del RAIS

  • Eficiencia del RAIS

  • Eficiencia del RAIS

  • Eficiencia del RAIS

  • Sostenibilidad

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Informe Nacional de Competitividad 2014-2015

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El sistema pensional vigente hoy en Colombia tiene baja cobertura, una gran desigualdad al interior del mismo y un enorme reto de garantizar su sostenibilidad financiera; todas características que dificultan tener un sistema pensional que esté en línea con la visión de competitividad del país.

Entre 2010 y 2014 el país ha aumentado el número de pensionados bajo el SGP en un 6% promedio anual lo que ha llevado a un aumento en la tasa de pensionados como porcentaje de la población mayor de un 21,4% en 2010 a 23,6% en 2014. De continuar esta tendencia, en 2018 apenas el 25,9% de la población mayor tendría acceso a una pensión (Gráfico 1).

Gráfico 1: Porcentaje de adultos mayores que reciben una pensión

cobertura 2014

Fuente: Superintendencia Financiera y DANE.

La principal explicación de la baja cobertura del sistema pensional colombiano radica en la baja proporción de la población que cotiza a pensiones. En 2014 solamente el 30,9% de la población que posee un empleo lo hace. Dos de las principales causas de esto son: la alta informalidad en el mercado laboral y las rigideces del SGP. Por el lado de la informalidad, en Colombia cerca del 70% de la población ocupada trabaja en el sector informal lo que implica que no cumple con las obligaciones prestacionales laborales, incluyendo la de cotización a pensiones.

Con respecto a rigideces del SGP, estas provienen de disposiciones constitucionales y legales con respecto a las pensiones en el país. Si bien el decreto 2616 de 2013 modificó la base de cotización mínima, de manera que se permitan cotizaciones por semanas, esto creó un sobrecosto en los aportes que se deben hacer al sistema, pues los trabajadores que laboren un tiempo menor a la semana completa aún deben cotizar sobre toda la semana. Adicionalmente, sigue existiendo la restricción del acceso a la pensión, pues una pensión mínima recibida no puede ser inferior a un SMMLV. Esto excluye del SGP a una mayoría de trabajadores que ganan por debajo de este umbral.

En materia de avances cabe destacar lo logrado a través de los programas Colombia Mayor y BEPS. El programa Colombia Mayor ha tenido un crecimiento promedio de 27,1% en los últimos 4 años, pasando de 482.000 cupos en diciembre de 2010 a 1.258.000 en 2014. Por otro lado, los BEPs han tenido muy poco desarrollo a pesar de que fueron creados mediante una reforma constitucional desde el año 2005. En efecto al 6 de agosto de 2014 se han vinculado sólo 6.312 personas.

La principal fuente de inequidad en el SGP la genera el esquema de subsidios que reciben los afiliados al RPM. Por un lado, estos subsidios son exclusivos a este régimen, lo que hace que un trabajador con los mismos ingresos a lo largo de su vida laboral pero afiliado al RAIS reciba una pensión menor. Por otro lado, al interior del RPM, los mayores subsidios los reciben las personas de mayores ingresos, vulnerando el principio de equidad vertical (o progresividad). Estos subsidios llegan a ser tan regresivos que el 20% más pobre de la población recibe el 0.1% del monto total de subsidios, mientras el 20% más rico recibe el 86.3%.

Además de los problemas de cobertura y equidad, el SGP presenta grandes vulnerabilidades en materia de sostenibilidad financiera. Estas vulnerabilidades se deben a varios factores. En primer lugar, los subsidios otorgados en el RPM que, además de generar una carga fiscal importante para el Gobierno, generan incentivos para la transferencia desde el RAIS hacia el RPM, evitando el marchitamiento de este último. En segundo lugar, la falta de actualización paramétrica del sistema con base en la evolución de las variables demográficas, tales como la expectativa de vida. Entre 1993 y 2013 la esperanza de vida en Colombia ha aumentado alrededor de 5 años. Sin embargo, esto no se ha visto reflejado en un aumento de la edad requerida para acceder a una pensión –pues esta edad solo ha aumentado en 2 años durante el mismo periodo. Por último, la inseguridad jurídica, pues reformas del pasado que atenuaban el monto de la deuda pensional han sido reversadas, vía nueva legislación que busca favorecer a ciertos grupos de la población o vía sentencias que modifican normas parcialmente, generándose así desbalances en la financiación del sistema.

Recomendaciones

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Informe Nacional de Competitividad 2015-2016

Pensiones

El sistema pensional colombiano tiene retos importantes en términos de cobertura, equidad y sostenibilidad. En cuanto a cobertura, se observa que tan sólo el 30,5% de la Población Económicamente Activa (PEA) cotiza al sistema (ver gráfico), lo cual no solo representa un inmenso riesgo social a futuro, sino que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema.

 

Gráfico 1: Cotizantes como porcentaje de la PEA.

graf1pensiones

Fuente: Acuña et al (2015).

En materia de equidad se evidencia que existen diferenciales significativos entre los beneficios del Régimen de Prima Media (RPM) y del Régimen de Ahorro Individual, al que los subsidios bajo el RPM se concentran en los niveles salariales más altos.

El tercer reto del sistema pensional es su sostenibilidad. Por un lado, el RPM sólo es sostenible mientras la pirámide poblacional lo permita, es decir, mientras haya más personas cotizando que aquellas que están recibiendo una pensión. Sin embargo, en el país sólo hay 1,7 trabajadores cotizando por adulto mayor. Por otro lado, el sistema pensional no ha ajustado sus parámetros en concordancia con el aumento en la expectativa de vida en Colombia de los últimos años.

Entre las principales recomendaciones para abordar estas problemáticas está la adopción de un sistema con estructuras complementarias (sistema multipilar) que incluya un pilar solidario, un pilar de ahorro obligatorio y un pilar de ahorro voluntario. El pilar solidario debe consistir en garantizar una suma de dinero a la población en edad de pensionarse. Actualmente, ese pilar se estaría consolidando con la expansión del programa Colombia Mayor y del sistema de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS).

En cuanto al pilar de ahorro individual obligatorio se propone que a aquellas personas que hayan cotizado por debajo del número de semanas definidas para pensionarse y por encima de cierto número de semanas, se les otorgue una pensión mínima a la cual se le descontaría –a partir de cálculos actuariales– un valor equivalente a lo que tendría que cotizar para completar el número de semanas requeridas.

De esa manera, cuando esta persona –a partir del valor descontado– haya logrado ahorrar el valor equivalente a las semanas mínimas de cotización, recibiría la pensión mínima completa. En materia de equidad se propone eliminar cualquier diferencial que exista entre pertenecer al RPM y al RAIS y que hoy en día incentiva el traslado hacia el RPM. También es necesario eliminar la concentración de los subsidios en las pensiones más altas, por lo que se recomienda que estos subsidios sean exclusivos de las pensiones bajas (e.g. menores a dos salarios mínimos), independientemente del régimen al que se pertenece.

Finalmente, con el fin de abordar el problema de sostenibilidad, se sugiere modificar los parámetros para acceder a una pensión de vejez, de modo que los requisitos de edad, número de semanas de cotización y tasa de cotización se ajusten de manera dinámica, en concordancia con el aumento en la esperanza de vida.

Recomendaciones

  • Cobertura

  • Cobertura

  • Sostenibilidad

  • Cobertura

  • Equidad

  • Sostenibilidad