Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2018-2019

Sistema tributario

El sistema tributario aún tiene grandes retos en términos de equidad, progresividad y eficiencia, principios que por mandato constitucional se deben cumplir.

RecomendaciónPlazo¿Quién puede hacer
la diferencia?
Tipo de
recomendación
Ampliar el umbral a partir del cual se empieza a tributar el impuesto de renta para personas naturales
CortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Imponer sobre las rentas de pensiones los mismos límites en deducciones, exenciones y tratos especiales que recaen sobre las rentas de trabajoCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Permitir el descuento de los impuestos pagados por las sociedades, de manera que el impuesto de renta recaiga solo sobre las utilidades reales de las empresasCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Eliminar el límite impuesto por la Ley 1819 de 2016 para deducir las pérdidas fiscalesCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Incluir tributos adicionales al impuesto de renta en el sistema de monotributo y ampliar su cobertura a las microempresasCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Continuar con la reducción de los impuestos a la nóminaCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción pública
Incluir en la categoría de bienes y servicios excluidos del IVA solo los de interés público y, en la categoría de exentos, únicamente los exportadosCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Eliminar el IVA a bienes de capitalCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Eliminar el GMFCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Fortalecer la infraestructura tecnológica de la DIAN e implementar una política integral de recursos humanos en esta entidad MedianoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Dirección General del DNPAcción pública
Agilizar la implementación y hacer obligatorio el uso de la factura electrónica para todas las personas naturales y jurídicas que facturen CortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y sector privadoAcción pública
Establecer lineamientos claros en la reglamentación de las leyes, contar con las herramientas tecnológicas apropiadas y realizar las gestiones pedagógicas de manera oportuna para evitar inseguridad jurídica y caos institucionalCortoDirección General de la DIANAcción pública
Implementar mecanismos que garanticen la eficiencia y transparencia de la administración tributariaCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN, Dirección General de la Función Pública y Dirección General del DNPAcción pública
Dotar a la DIAN de instrumentos jurídicos adecuados para cumplir su misiónMedianoMinhacienda y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Fortalecer la lucha contra la evasión y la elusión tributarias CortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Reducir el plazo de firmeza para las declaraciones tributarias en los casos en que exceda los cinco añosCortoMinhacienda, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Realizar una reforma tributaria que mejore la gestión tributaria e incremente el recaudo de los entes territorialesMedianoMinhacienda, secretarías de Hacienda departamentales y Congreso de la RepúblicaAcción regulatoria
Adoptar una política integral de recursos humanos y fortalecer la infraestructura tecnológica de los entes territorialesMedianoMinhacienda, Dirección de Desarrollo Territorial del DNP, Dirección General de la DIAN y Congreso de la RepúblicaAcción pública

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2017-2018

Sistema tributario

El sistema tributario colombiano se ha concentrado en gravar a las sociedades, contrario a la tendencia mundial. Mientras que en los países de la OCDE en promedio el 57 % del recaudo de impuestos directos proviene de personas, en Colombia es solo el 19 %.

Si bien la pasada Reforma Tributaria (Ley 1819/2016) introdujo algunos elementos que le dan mayor equidad, progresividad y eficiencia al sistema tributario colombiano, aún existe mucho por mejorar. Por ejemplo, la Reforma no modificó el umbral a partir del cual las personas naturales empiezan a tributar renta, razón por la cual el impuesto seguirá concentrado en unos pocos contribuyentes. Adicionalmente, aunque se eliminó el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y su sobretasa, se creó una sobretasa que incrementa la tarifa de renta al 40 % y 37 % para 2017 y 2018 respectivamente, haciendo que este tributo sea aún elevado frente a los estándares internacionales.

Además, la Reforma no corrigió los problemas estructurales de este gravamen, pues este tributo sigue recayendo sobre los ingresos (renta) y no sobre las utilidades reales de las sociedades, en la medida en que no es posible descontar todos los impuestos pagados por las empresas. Como consecuencia, la tasa efectiva de tributación (TET), que en 2015 se ubicó en 68,8% de acuerdo con el Doing Business, seguirá siendo una de las más altas de América Latina.

Otro de los grandes desafíos que tiene el país hacia adelante es en materia de impuestos indirectos. La Ley 1819/2016 volvió permanente el gravamen a los movimientos financieros (GMF), lo que obstaculiza el acceso al crédito y promueve la informalidad y la evasión y elusión de las cargas tributarias.

Sumado a esto, el aumento del IVA y la eliminación del descuento de dos puntos de este tributo incrementó la tributación de los bienes de capital, lo que restringe la capacidad de transformación del aparato productivo. A esto se le agregan los problemas estructurales del IVA, los cuales no corrigió la Reforma.

A pesar de las elevadas TET, los ingresos tributarios del país como porcentaje del PIB son bajos para su nivel de desarrollo. Si bien el recaudo tributario se ha incrementado durante los últimos años, pasando del 14,6 % al 20,8 % del PIB entre 2000 y 2015, aún es muy bajo frente a los países de la OCDE (34,3 % del PIB), situación que es producto de la alta evasión y las deficiencias en la administración tributaria.

Recomendaciones

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2008-2009

Sistema tributario

Existe una clara relación entre impuestos y competitividad: la carga tributaria es un costo directo de hacer negocios que afecta la rentabilidad de las empresas; por lo tanto, a mayor carga tributaria mayores las dificultades para hacer negocios en un país. Lo anterior es especialmente cierto en el caso de la inversión extranjera. La estructura […]

Existe una clara relación entre impuestos y competitividad: la carga tributaria es un costo directo de hacer negocios que afecta la rentabilidad de las empresas; por lo tanto, a mayor carga tributaria mayores las dificultades para hacer negocios en un país. Lo anterior es especialmente cierto en el caso de la inversión extranjera. La estructura tributaria es uno de los factores que más inciden en la toma de decisiones de los inversionistas extranjeros y que más negativamente afectan a Colombia (FEM, 2008-2009). En un mundo donde la movilidad del capital es la regla, la definición de la carga de impuestos de un país necesariamente debe tener en cuenta las tendencias internacionales, so pena de que los inversionistas busquen otros lugares donde su inversión sea más atractiva.

Colombia continúa apareciendo muy rezagada en materia de tasas impositivas. A pesar de los avances recientes que han hecho que la tasa del impuesto de renta corporativa baje del 38,5% en 2006 (incluyendo la sobretasa a la tarifa del 35%), a 33% en 2008, Colombia todavía se encuentra en
la parte inferior del grupo de países de referencia que se utiliza en este informe (véase Gráfico 30). Esto se debe a que un número importante de países
también modificó hacia la baja su tarifa de renta corporativa y de manera más agresiva que Colombia (por ejemplo, sólo en el último año España disminuyó del 35% al 30%, Malasia del 28% al 26% y la República Checa del 24% al 21%).

 

 

Las tasas impositivas no son los únicos costos que en materia tributaria afectan el ambiente para hacer negocios de un país. La competitividad de un país puede verse afectada porque la regulación tributaria implique elevados costos de transacción derivados de los procedimientos y trámites que tienen que realizar los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias, incluyendo las departamentales y municipales.

Cabe resaltar el avance de 26 puestos en el ranking de pago de impuestos de Colombia en el último informe del Doing Business del Banco Mundial, debido fundamentalmente a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), que redujo el número de pagos que las empresas deben realizar en un año. Sin embargo, el puesto 141 es el segundo peor indicador de Colombia en materia de ambiente para hacer negocios (véase Gráfico 31).

 

 

Dos indicadores contemplados en el Doing Business 2009 que sirven para medir el grado de complejidad del sistema tributario de un país son: el número de procedimientos a realizar y el tiempo que éstos toman. Al comparar los Gráficos 32 y 33, se puede observar que uno de los principales
problemas en Colombia es la gran cantidad de procedimientos para realizar los pagos tributarios, frente a los demás países de la muestra, aunque
el tiempo requerido para cumplir con dichos procedimientos es relativamente bajo. Sin embargo, es de destacar el gran avance en materia de número de procedimientos en el último año, debido a la implementación de la PILA, como se indicó previamente.

Esta reducción en procedimientos no se ha visto reflejada en igual magnitud en el tiempo que toma realizarlos (véase Gráfico 32). Según las cifras del Doing Business 2009, las empresas en Colombia dedican aproximadamente el 45% de dicho tiempo al pago del IVA, 40% al pago de las contribuciones a la seguridad social y 15% al pago del impuesto sobre la renta.

 

 

La Ley 1111 de 2006 fue la última reforma tributaria, por lo que el balance del último año desde el punto de vista de la estructura tributaria de carácter legal, no tuvo cambios en Colombia. Sin embargo, durante este año, el gran cambio en materia tributaria fue la implementación y puesta en funcionamiento del régimen de zonas francas previsto en el Decreto 4051 del 23 de octubre de 2007. La nueva reglamentación de zonas francas se concibió como un mecanismo de atracción de nuevas inversiones y nuevos empleos, así como un incentivo para desarrollar proyectos industriales altamente productivos, precisamente como mecanismo para contrarrestar la poca competitividad de nuestras tasas impositivas generales.

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2010-2011

Sistema tributario

El sistema impositivo colombiano ejerce un mayor efecto distorsionante sobre la actividad empresarial, el trabajo y la inversión, que aquellos de sus principales competidores regionales.

Las obligaciones tributarias son uno de los factores de decisión determinantes para la inversión de capitales tanto nacionales como extranjeros en un determinado país y, por ende, son elementos fundamentales para conseguir un alto grado de competitividad. Tal situación se debe a que la productividad de un país en gran parte depende del incremento de la inversión dirigida a la creación, expansión y optimización de las empresas nacionales. Por su parte, la inversión puede verse afectada por el carácter distorsionante de las cargas tributarias, pues éstas reducen la apropiabilidad de los retornos privados de esa inversión. Esto, a su vez, no solo paraliza las dinámicas del mercado nacional, sino que priva al país de la generación de empleo, la transferencia de tecnología y el potencial innovador impulsados por la inversión.

El sistema impositivo colombiano experimenta grandes retos en materia de competitividad. Lo anterior se pone en evidencia al observar que en el indicador del IMD que mide la percepción competitividaddel grado en el que los impuestos desincentivan la actividad empresarial de un determinado país, Colombia ocupa el puesto 51 entre 58 países, con una calificación de 3,18 sobre 10 (donde una calificación de 0 implica el mayor grado de desincentivo a la actividad empresarial y una de 10 implica el menor nivel de desincentivo a la misma) (ver Gráfico 1). Asimismo, el impacto del sistema impositivo colombiano en la competitividad del país se demuestra en que, en el indicador del FEM que mide el efecto de los impuestos en los incentivos para trabajar e invertir, Colombia ocupa el puesto 128 entre 139 países, con una calificación de 2,6 sobre 7 (donde una calificación de 1 implica que los impuestos limitan significativamente los incentivos para trabajar e invertir, y una de 7 implica que estos no tienen impacto sobre dichos incentivos) (ver Grafico 2).

 

 

 

 

Los indicadores antes mencionados son relevantes en la medida en que ponen de presente que los impuestos de los principales competidores regionales de Colombia1 cuentan con un menor efecto distorsionante sobre la actividad empresarial, el trabajo y la inversión que los impuestos de nuestro país. Dicha situación es preocupante debido a que no solo permite sino que incentiva la desviación de las inversiones, tanto nacionales como extranjeras, hacia los países vecinos, perjudicando de forma considerable la productividad nacional.

De acuerdo con el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia, “El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Por equidad se entiende la existencia de condiciones de igualdad en las cargas tributarias para contribuyentes con similar capacidad económica (equidad horizontal); por eficiencia, la habilidad del Estado para establecer gravámenes que tengan el menor efecto distorsionante sobre
la actividad económica; y por progresividad, la función creciente de las obligaciones impositivas a medida que se incrementa el nivel de ingresos de los agentes (equidad vertical).

Cabe mencionar que el sistema tributario colombiano actual no cumple con dicho mandato constitucional por cuanto: 1) cuenta con una estructura tarifaria muy alta, lo cual repercute en la eficiencia económica del país al generarle pérdidas irrecuperables en materia de inversión, emprendimiento, empleo, entre otros; 2) es muy complejo, lo cual perjudica su eficiencia, equidad y progresividad, en la medida en que dificulta su operación incrementando su carácter distorsionante, establece tratamientos discriminatorios entre sectores con similar capacidad económica y le otorga beneficios a los sectores con mayor capacidad de pago de impuestos; 3) se encuentra concentrado en una población muy pequeña, lo cual incrementa los problemas de equidad y progresividad, por cuanto deposita la totalidad de las cargas del Estado en muy pocos contribuyentes. Por esto es necesario profundizar en el diagnóstico de cada uno de los anteriores aspectos, y en su efecto sobre la competitividad del país.

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2011-2012

Sistema tributario

La estructura tributaria de un país influye directamente en su crecimiento económico y competitividad. A través de un buen sistema impositivo, el Estado no solo garantiza la generación de recursos suficientes para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos y mantener la estabilidad de las finanzas públicas; también moldea los incentivos privados para invertir, generar empleo y explorar alternativas de negocio en nuevos sectores económicos, influyendo directamente en las posibilidades de transformación productiva del país.

Cuando un sistema tributario se caracteriza por tener una estructura tarifaria muy alta, un grado de complejidad innecesario, un sistema de exenciones tributarias incoherente con la política económica del Estado, una base impositiva pequeña, y gravámenes excesivos para ciertas inversiones, pone en riesgo la consecución de las metas de crecimiento económico, productividad, equidad y progresividad. Por esta razón, una estructura tributaria adecuada debe procurar, en la medida de lo posible, reducir las distorsiones que generan los tributos sobre las decisiones de los agentes económicos, al tiempo que genere los incentivos para que estos estén en una constante búsqueda por mayores niveles de productividad.

El buen desempeño económico de Colombia, así como su estabilidad macroeconómica, dependen en buena medida del manejo eficiente y responsable de las finanzas del Gobierno; es decir, de un balance adecuado entre ingresos y gastos.

Un desbalance en las cuentas del Gobierno puede opacar cualquier esfuerzo que se adelante en la agenda microeconómica del país. Así, por ejemplo, un fuerte déficit del Gobierno –especialmente en la actual coyuntura de monedas emergentes al alza–, podría redundar en mayores presiones revaluacionistas sobre la tasa de cambio, disminuyendo la competitividad de las empresas colombianas en los mercados internacionales.

Consciente de la importancia de la estabilidad macroeconómica sobre la competitividad, el Gobierno ha introducido cambios institucionales que pretenden garantizar un balance adecuado en las cuentas fiscales del país.1 Con estos cambios, el Gobierno pretende, entre otras, garantizar un equilibrio entre sus ingresos y gastos, lo cual es crucial para tener un ambiente macroeconómico que apoye la agenda de competitividad del país (Gráfico 1).

 

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2012-2013

Sistema tributario

Un sistema impositivo sólido mantiene la estabilidad de las finanzas de un país y se convierte en uno de los principales determinantes para la inversión, tanto nacional como extranjera, lo que impacta directamente su crecimiento económico y su productividad. Es así como la estructura tributaria debe procurar reducir las distorsiones que generan los impuestos sobre las decisiones de los agentes productivos y contribuir con el reto de alcanzar una sociedad más equitativa, condiciones ambas que el actual sistema tributario colombiano pareciera no cumplir.

Si bien el sistema tributario colombiano se fundamenta en tres principios constitucionales relacionados a las anteriores condiciones: equidad, eficiencia y progresividad –artículo 363 de la Constitución Política–, el régimen actual no los está cumpliendo.

En primer lugar, en términos de equidad el sistema tributario colombiano se caracteriza por la gran cantidad de exenciones y exclusiones, y establece tratamientos discriminatorios entre actores y sectores con similar capacidad económica. Un claro ejemplo de esta distorsión son las zonas francas, las cuales, mediante reducciones en el impuesto de renta y otros beneficios tributarios, otorgan concesiones a un grupo particular de agentes económicos.

Además de ser una vulneración al principio de equidad, estos privilegios terminan minando la productividad de los impuestos e impactando negativamente el ingreso fiscal. En este sentido, aunque se resalta el incremento de la carga tributaria durante los últimos años –entre 2000 y 2011 registró un crecimiento superior al 8%– (Gráfico 1), esta aún es bastante baja frente al contexto internacional. Por ejemplo, con respecto a países de referencia, Colombia registra luego de España la menor tasa de recaudación de impuestos desde el Gobierno central como porcentaje del PIB (Gráfico 2).

 

 

 

 

 

 

Si bien este nivel de recaudo viene permitiendo cumplir con las metas en materia de equilibrio fiscal, claramente resulta insuficiente ante la necesidad de implementar una agenda de competitividad como la que se plantea en este Informe. Por lo tanto, si el país realmente quiere mejorar su potencial de crecimiento a través de la implementación de una agenda de competitividad comprensiva, será necesario incrementar el recaudo fiscal y acercarse
al promedio percibido por los países de referencia (15%). Esto no sólo implicará mejorar la estructura tributaria con el fin de reducir las exenciones, deducciones y exclusiones, sino continuar mejorando la gestión tributaria reduciendo los niveles de evasión y elusión.

En segundo lugar, tampoco se está cumpliendo con el principio de eficiencia en la medida en que no se está teniendo en cuenta la minimización de las distorsiones impositivas como uno de los objetivos en el momento de diseñar el esquema tributario del país. En muchas ocasiones se gravan bases con demandas y ofertas demasiado elásticas, lo que exacerba el carácter distorsionante del impuesto y termina afectando el recaudo. Por ejemplo, los elevados costos de la mano de obra crean grandes distorsiones en los agentes económicos al momento de contratar y proveer mano de obra formal. Adicionalmente, el sistema es demasiado complejo y costoso de administrar, lo que empeora su capacidad distorsionante y se traduce en problemas de eficiencia en el recaudo, generando gran evasión –que de acuerdo con la Dian, asciende hoy a alrededor de $20 billones.

En tercer lugar, en términos de progresividad al esquema tributario colombiano tampoco le va bien. Un sistema tributario que realmente sea progresivo podría ayudar en algo a reducir la desigualdad de un país, lo cual contribuiría al crecimiento económico y a la competitividad de este. Sin embargo, no es así en el caso colombiano. Por el contrario, muchos de los impuestos del país se concentran en un porcentaje reducido de la población y existen exenciones que favorecen a las personas de mayores ingresos.

Por otro lado, mucho se habla del incumplimiento de estos principios constitucionales por parte del esquema tributario del nivel nacional. Sin embargo, no solo a este nivel se presentan estos problemas. Una situación parecida ocurre con los impuestos locales.

Con base en estos tres principios, este capítulo analiza su cumplimiento por parte, en primer lugar, de los impuestos establecidos desde el nivel nacional y, en segundo lugar, de aquellos establecidos en los niveles departamental y municipal. A partir de este análisis, se hacen recomendaciones para que el esquema tributario en Colombia esté más alineado con la visión de competitividad del país y tienda a cumplir de mejor manera con los tres principios constitucionales.

En el momento de cierre de edición de este capítulo, se ha tenido conocimiento del proyecto de Ley sobre reforma tributaria que presentó el Gobierno,
el cual aborda algunos de los elementos incluidos en este capítulo y muchos van en la misma dirección que se propone aquí. En este sentido, las recomendaciones contempladas en este capítulo podrían complementar la discusión del proyecto, para lograr de esta manera alcanzar una reforma tributaria alineada con la competitividad, como es el compromiso que incluye la reciente Agenda Nacional de Competitividad.

 

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2013-2014

Sistema tributario

Desde el punto de vista de competitividad, el gran reto de un sistema tributario es minimizar las distorsiones que impone la introducción de impuestos, al tiempo que se logran los objetivos de estabilidad de las finanzas públicas y de una sociedad más equitativa. En línea con esta perspectiva, en Colombia, el sistema tributario se fundamenta en tres principios constitucionales: equidad, eficiencia y progresividad.

El año pasado se aprobó la Reforma Tributaria (Ley 1607 de 2012), cuyo objetivo principal era mejorar la distribución de la carga tributaria, al favorece a las personas de menores ingresos y facilitar la inclusión de la población más vulnerable a la economía formal. Es importante destacar que la pasada la Reforma abordó temas estructurales para la competitividad del país. Un gran logro, en este sentido, fue la eliminación parcial de los impuestos parafiscales, con lo cual sin duda se reducen los costos laborales no salariales, y se deberá generar un impacto directo sobre la formalidad. Con satisfacción se puede decir que varias de las recomendaciones que el Consejo Privado de Competitividad (CPC) ha hecho en distintas oportunidades fueron incluidas en la Reforma.

No obstante estos avances, se le critica a la Reforma el no haber aprovechado la oportunidad para generar un incremento en el recaudo. En el contexto internacional, Colombia registra la menor tasa de recaudo como porcentaje del PIB frente a países de referencia (gráfico 1). En particular, si se quiere implementar una agenda de competitividad como la que se plantea en este Informe, los recursos con los que hoy cuenta el país resultan insuficientes.

 

 

Teniendo en cuenta lo anterior, el objetivo de este capítulo es evaluar algunos de los efectos de la pasada Reforma Tributaria –la cual fue uno de los compromisos incluidos en la Agenda Nacional de Competitividad (ANC) (ver cuadro 1)– desde la perspectiva de los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Así mismo, a la luz de estos principios, se analiza el tema tributario de los niveles departamental y municipal. Posteriormente, se formulan algunas recomendaciones dirigidas al cumplimiento de estos principios y a que Colombia se pueda convertir en uno de los tres países más competitivos de América Latina.

 

Sistema tributario

Informe Nacional de Competitividad 2016-2017

Sistema tributario

el sistema aplica un tratamiento diferente a personas y empresas similares, y no contribuye a mejorar la distribución del ingreso, lo que lo hace inequitativo y regresivo. Además, es excesivamente complejo y castiga la inversión y el empleo, lo que va en contra del principio de eficiencia.

Un elemento clave en materia de competitividad es contar con un sistema tributario equitativo, progresivo y eficiente, que dé estabilidad a las finanzas públicas y minimice, en lo posible, las distorsiones que genera la introducción de impuestos al aparato productivo. En Colombia, el sistema actual no cumple con ninguno de estos tres principios, pese a que es obligatorio por mandato constitucional. De hecho, el sistema aplica un tratamiento diferente a personas y empresas similares, y no contribuye a mejorar la distribución del ingreso, lo que lo hace inequitativo y regresivo. Además, es excesivamente complejo y castiga la inversión y el empleo, lo que va en contra del principio de eficiencia. A lo anterior se suma el bajo nivel de recaudo que genera, y que no coincide con el nivel de desarrollo del país, producto de la alta evasión y elusión, así como de la debilidad de la autoridad tributaria.

En términos de competitividad y eficiencia económica, uno de los grandes avances de los últimos años en materia tributaria fue la eliminación de los aportes parafiscales del SENA y el ICBF, y de las contribuciones al régimen contributivo de salud para los trabajadores con ingresos inferiores a diez salarios mínimos mensuales legales vigentes (Ley 1607 de 2012). Sin embargo, como medida de compensación, la Ley 1607 introdujo el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), el cual fijó en 8% aunque determinó que entre 2013 y 2015 la tasa fuera de 9%. Si bien esta reforma redujo el impuesto de renta a 25%, en términos prácticos la tasa total de renta para las sociedades se incrementó a 34%. Posteriormente, la Ley 1739 de 2014 determinó que la tarifa de 9% del CREE sería permanente, y estableció una sobretasa temporal al CREE que variaría entre 5% y 9% entre 2015 y 2018. Como resultado, la tarifa total de renta de las sociedades, que hoy es de 40% y se espera crezca hasta el 43% en 2018, es la más elevada de América Latina, muy superior al promedio de los países de la OCDE.

Gráfico 6. Tasa de renta para personas jurídicas. Colombia y países de referencia, 2015.

tributariog6

Fuente: Trading Economics y OCDE.

A lo anterior se suman otras cargas impositivas sobre las empresas –por ejemplo, el impuesto a la riqueza, el 4×1.000, el ICA y el IVA a bienes de capital– que incrementan la tasa efectiva de tributación de las sociedades. Según el último reporte del Doing Business, el país registra una de las tasas efectivas de tributación más elevadas del mundo, ubicándose en el puesto 182 entre 191 países y en el 15 entre 17 países de América Latina. Adicionalmente, la existencia de múltiples beneficios tributarios hacen que estas tasas sean diferentes entre sectores, lo que termina erosionando la base del impuesto de renta a las sociedades.

Con respecto a impuestos indirectos como el IVA, si bien la tasa está dentro del promedio de la región, el porcentaje de recaudo con respecto al PIB es insuficiente y en 2015 solo representó 5,6% del PIB, lo que refleja los bajos niveles de productividad de este tributo. Lo anterior es el resultado de las múltiples exclusiones y exenciones, de la existencia de tarifas reducidas y del alto grado de evasión y elusión. Adicionalmente, Colombia es uno de los pocos países de la región que no permiten el descuento total del IVA sobre los bienes de capital, lo que restringe el proceso de sofisticación y diversificación del aparato productivo y pone en desventaja a las empresas colombianas frente a sus pares extranjeros.

El país requiere con urgencia una reforma tributaria estructural que, además de incrementar el recaudo, mejore la equidad, progresividad y eficiencia del sistema, de manera que se fomenten la inversión, el empleo, el crecimiento económico y, por consiguiente, la competitividad. A la luz de los principios constitucionales y teniendo en cuenta las propuestas de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, este capítulo analiza los principales tributos del orden nacional, describe las deficiencias del país en términos de administración tributaria y hace énfasis en algunos aspectos territoriales. En el siguiente cuadro se resumen las principales recomendaciones del Consejo Privado de Competitividad para mejorar el sistema tributario colombiano.

Recomendaciones

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta personas naturales

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta personas naturales

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta personas naturales

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta personas jurídicas

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta personas jurídicas

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto de renta

  • Impuestos directos del orden nacional: impuesto a la riqueza

  • Impuestos indirectos del orden nacional: IVA

  • Impuestos indirectos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: Eficiencia en el recaudo y en la administración tributaria

  • Impuestos del orden nacional: Eficiencia en el recaudo y en la administración tributaria

Sistema Tributario

Informe Nacional de Competitividad 2014-2015

Sistema Tributario

En el contexto internacional el país continúa registrando una tasa de recaudo baja como porcentaje del PIB –mientras en 2012 la tasa de recaudo del gobierno central en países como Uruguay superaba 19% del PIB, en Colombia era sólo de 13,3%. Uno de los factores que explica el bajo recaudo es la alta evasión (Gráfico 1).

Gráfico 1:  Tasa de evasión del IVA 2005-2013

evasión IVA

Fuente: Recaudo potencial: MIP Nueva base Cuentas Nacionales (2005). Modelo de Evasión DIAN.

Otra de las razones que explican el bajo recaudo es la gran cantidad de exenciones, deducciones y exclusiones, lo que reduce la base gravable de los distintos tributos. En el caso del impuesto de renta para personas naturales, por ejemplo, el número de declarantes es bastante bajo. Tan sólo 4,9% de la población mayor a 25 años declaró renta en 2012, situación que –según la DIAN– se espera mejorar a partir de la Ley 1607 de 2012. A pesar de que dicha Ley redujo el umbral a partir del cual se empieza a tributar, cabe resaltar que éste continúa siendo alto frente a estándares internacionales. En la actualidad se encuentra aproximadamente en US$21.400 frente al promedio de Latinoamérica, que se acerca a US$15.000 (Moller, 2012).

Durante el período 2010-2014 se realizaron grandes cambios tributarios, siendo el más clave para la competitividad del país la reducción de los costos laborales no salariales a través de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, dicha Ley introdujo modificaciones importantes en la estructura de algunos impuestos que generaron mayor complejidad y, en algunos casos, más inequidad, regresividad e ineficiencia al régimen tributario.

Si bien uno de los grandes objetivos de Ley 1607 de 2012 fue darle una mayor equidad al sistema tributario, la inclusión de ciertas reglas generó un efecto contrario a lo que se esperaba. En particular en el impuesto de renta para personas naturales, la introducción de diferentes formas de tributación dependiendo del tipo de persona lleva a que personas con la misma capacidad económica tributen de manera diferente.

El sistema tributario colombiano muestra también grandes falencias en materia de progresividad. Por ejemplo, las nuevas reglas del impuesto de renta para personas naturales, además de la complejidad que causaron, generaron mayor regresividad. Las tasas marginales del IMAN y del IMAS contienen errores técnicos que hacen que los ingresos más altos muchas veces resulten gravados con tasas menores que las aplicadas a ingresos más bajos.

Otro ejemplo que evidencia cómo la Ley 1607 de 2012 no estuvo en línea con el principio de progresividad está relacionado con el procedimiento de cálculo de la renta laboral exenta. Si bien dicha Ley mantuvo el 25% de renta laboral exenta, modificó la forma de calcularla en la medida en que ahora se determina después de aplicar las deducciones y exenciones, lo que genera una asimetría que favorece a los ingresos más altos y aumenta significativamente la tributación de las personas con ingresos medios y bajos.

De otro lado, la estructura del sistema tributario colombiano se caracteriza por gravar en exceso algunas inversiones y actividades, lo que distorsiona la asignación de recursos en la economía, promueve la informalidad y vulnera el principio de eficiencia de la Constitución Política. Según el Doing Business, aunque Colombia ha reducido la tarifa total de los impuestos como porcentaje de las utilidades –mientras en 2010 era de 80,3%, en 2013 pasó a 76%–, en el contexto latinoamericano sólo se encuentra por encima de Bolivia y Argentina.

Las principales recomendaciones del capítulo giran en torno a la necesidad de realizar una reforma tributaria estructural que cumpla con los principios de equidad, progresividad y eficiencia, incremente la inversión y el recaudo y la competitividad del país.

Recomendaciones

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta a personas naturales

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta a personas naturales

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de a renta personas jurídicas

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de a renta personas jurídicas

  • Impuestos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: GMF

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto al patrimonio

  • Impuestos del orden nacional: Impuestos a la nómina

  • Impuestos del orden territorial

  • Impuestos del orden territorial

Sistema Tributario

Informe Nacional de Competitividad 2015-2016

Sistema Tributario

Uno de los grandes logros en materia de competitividad y eficiencia económica de los años recientes fue la reducción de 13,5 puntos porcentuales de los costos laborales no salariales en la Ley 1607 de 2012. Con el fin de compensar dicha reducción y dotar al fisco de recursos necesarios para el financiamiento de la salud, del ICBF y del SENA, la misma Ley introdujo el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), el cual fijó en 9% sobre la utilidad neta gravable y a la vez redujo el impuesto de renta a 25%. De esta forma, la tasa total de renta para las sociedades quedó en 34%.

Desafortunadamente, dos años más tarde, la Ley 1739 de 2014 dio un paso en sentido contrario a la competitividad, al crear la sobre tasa al CREE, que elevó la tasa de la tributación directa de las empresas a niveles muy superiores a las de la OCDE e incluso de América Latina –39% para 2015 y aumentará progresivamente llegando en 2018 a 43%. Adicionalmente, esta Ley prolongó el impuesto al patrimonio bajo el nombre de impuesto a la riqueza, y postergó el desmonte del gravamen a los movimientos financieros (GMF).

Esta situación pone en evidencia el exceso de tributación para las empresas colombianas frente a sus competidores en otras partes del mundo. De acuerdo con el último reporte del Doing Business, por ejemplo, el país registra una de las tasas efectivas de tributación más elevadas y se ubica en el puesto 181 entre 187 países y en el 17 entre 19 países de América Latina. Con respecto a países de referencia, Colombia registra la tasa efectiva de tributación más alta (Gráfico). En el contexto latinoamericano sólo Bolivia y Argentina superan la tasa efectiva de tributación de Colombia.

Gráfico 1: Tasa efectiva de tributación de las sociedades: Colombia vs. países de referencia.

Fuente: Doing Business.

Además de las elevadas tasas, existen problemas con el diseño del sistema tributario que vulneran los principios de equidad, progresividad y eficiencia establecidos en la Constitución Política. Por ejemplo, la existencia de múltiples beneficios tributarios, los contratos de estabilidad jurídica, las zonas francas, la informalidad y la evasión terminan vulnerando el principio de equidad, al tiempo que erosionan la base del impuesto de renta a las sociedades y representan un elevado costo fiscal. Así mismo, la introducción de diferentes formas de tributación, dependiendo de la clasificación de los contribuyentes, conlleva a que personas naturales con la misma capacidad económica tributen de manera diferente.

En cuanto al IVA, la existencia de bienes y servicios exentos y excluidos de este impuesto conlleva a que tan solo la mitad de la producción nacional sea gravada. De otro lado, la tributación a la inversión en Colombia continúa siendo elevada, lo que dificulta la sofisticación y la diversificación del aparato productivo. En particular, con respecto al IVA, Colombia es uno de los pocos países que no permiten su descuento total, lo que encarece la modernización tecnológica.

Las principales recomendaciones del capítulo giran en torno a la necesidad de realizar una reforma tributaria estructural que cumpla con los principios de equidad, progresividad y eficiencia. Entre los elementos propuestos está unificar el impuesto de renta y CREE y reducir la tarifa a 30%. Para compensar dicha reducción en términos de recaudo, se recomienda ampliar la base de este tributo, lo cual debe implicar la eliminación de todas las exenciones y contratos de estabilidad jurídica. Adicionalmente, se recomienda gravar parte de los dividendos en cabeza de los accionistas, descontando el impuesto pagado por la empresa en la proporción que le corresponda a cada uno de estos.

Así mismo, se propone definir un único régimen y unas mismas tasas de renta a todas las personas naturales, sin hacer distinción entre tipos de personas. También es fundamental garantizar tasas marginales mayores en la medida en que aumenta el nivel de renta de las personas, lo cual hoy en día no se cumple para el caso del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) y del Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS). En este sentido, se recomienda la implementación de una estructura de tarifas progresivas entre 0% y 35%, considerando como exentas de este tributo sólo a las personas que ganen hasta dos salarios mínimos.

Se propone además eliminar la categoría de bienes y servicios excluidos del IVA, mantener en la categoría de exentos (tasa cero) solamente los efectivamente exportados y gravar el resto de bienes y servicios de consumo nacional a tasas diferenciales. Adicionalmente, se recomienda eliminar el sesgo anti-inversión que tiene el IVA en Colombia permitiendo su pleno descuento en la adquisición de bienes de capital.
Por último, se propone eliminar el impuesto al patrimonio para personas jurídicas y el gravamen a los movimientos financieros. Además, se debe continuar reduciendo los tributos atados a la nómina, incluida la eliminación del impuesto parafiscal que financia las cajas de compensación.

Recomendaciones

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta personas jurídicas

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta personas jurídicas

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta personas jurídicas

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta personas naturales

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto de renta personas naturales

  • Impuestos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: IVA

  • Impuestos del orden nacional: Impuesto a la riqueza

  • Impuestos del orden nacional: GMF

  • Impuestos del orden nacional: Impuestos a la nómina

  • Impuestos del orden nacional: Eficiencia en el recaudo y en la administración tributaria

  • Impuestos del orden territorial