Es clave que el debate que se inició esta semana sea constructivo, basado en evidencia y responsable con los retos que enfrenta el país.
Antes de la pandemia, el sistema tributario ya enfrentaba retos para cumplir los principios constitucionales de equidad, eficiencia y progresividad, y para ser eficaz como instrumento redistributivo. Los niveles de recaudo son bajos, el impuesto de renta recae principalmente sobre las empresas, las bases gravables de IVA y renta son limitadas, y existen altos niveles de evasión y elusión.
En este contexto -agravado por la pandemia- el gobierno presentó la “Ley de Solidaridad Sostenible” (LSS), que busca mejorar la focalización y efectividad del gasto social, aumentar los ingresos tributarios, y garantizar la sostenibilidad fiscal.
El proyecto del gobierno, pese a estar bien equilibrado en cuanto a fuentes y usos, ha generado una gran polémica y seguramente cambiará en su paso por el Congreso. Conviene analizarlo desde la perspectiva de la competitividad y a la luz de las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios (CEBT).
Componente social
La LSS incluye un componente para mejorar la focalización y aumentar el gasto social, necesario dado el impacto devastador de la pandemia sobre los más vulnerables. Busca volver permanente el “Ingreso Solidario” y aumentar su cobertura a 4,7 millones de hogares, convertir en política de Estado el programa “Generación E” para favorecer el acceso a la educación superior, y subsidiar temporalmente las cotizaciones de seguridad social en contrataciones de grupos priorizados.
Si bien estas medidas tendrían impactos importantes en pobreza y desigualdad, permanece el desafío de mejorar el arreglo tributario en impuestos a la nómina y parafiscales para la generación sostenible de empleo formal, y acompañar la propuesta con reformas estructurales a los regímenes laboral y pensional.
IVA
La LSS elimina y modifica varias exclusiones y exenciones del IVA y amplía la cobertura y el monto del esquema de compensación del impuesto.
Minhacienda estima que los cambios propuestos elevarían el recaudo potencial por IVA de 39% a 46% del PIB.
Pese a que la reforma no grava directamente nuevos alimentos, la eliminación de los exentos y su consecuente recategorización como excluidos implica que no se podría descontar el IVA pagado por insumos, generando costos que se transferirían al precio final. En este frente, la CEBT propuso la reducción progresiva de los bienes excluidos y exentos y su tránsito gradual hacia la tarifa general del 19%.
Otro aspecto que merece revisión es el mantener los tres días sin IVA. La evidencia sugiere que este tipo de esquemas no incrementan la demanda agregada y, en cambio, benefician mayoritariamente a personas de altos ingresos, complica la administración tributaria y no es compatible con el principio de aumentar el recaudo.
Personas naturales
Uno de los aspectos positivos de la reforma es la ampliación de la base gravable del impuesto de renta para personas naturales.
Se propone una reducción gradual en el umbral para declarar renta, con tarifas marginales desde 10% hasta 41%, y la disminución en el límite de deducciones para renta líquida gravable a 25%.
Para profundizar la progresividad, esto debe ser acompañado de un esfuerzo contundente para reducir la evasión, la elusión y la informalidad, que garantice un tratamiento equitativo de las rentas salariales y de capital.
Personas jurídicas
Se eliminan rentas exentas, deducciones, descuentos y tarifas preferenciales para empresas (respetando derechos adquiridos). Sin embargo, la LSS mantiene temporalmente los beneficios ya otorgados a varios sectores y no modifica los regímenes de zonas francas y megainversiones. Dada la coyuntura actual, podría avanzarse con mayor decisión en la eliminación de tratamientos preferenciales.
Se introduce también un esquema de tarifas de renta marginales diferenciales: 30% para empresas grandes a partir de 2023 y 24% para pequeñas, y una sobretasa temporal de tres puntos porcentuales (Gráfica 2). Pese a que la disminución en la tasa para empresas pequeñas podría tener impactos en formalidad, la CEBT con buen criterio propuso evitar la creación de regímenes intermedios y reducir la tasa general hacia un nivel competitivo internacionalmente.
Importante resaltar que la LSS es la quinta reforma tributaria que se tramita en nueve años, lo cual dista de ser ideal para la atracción de inversión. La incertidumbre frente al nivel de las tarifas efectivas de las empresas a mediano plazo es una constante, así como la supuesta temporalidad de algunos impuestos y sobretasas.
Impuestos verdes
En cuanto a los impuestos para mitigar externalidades ambientales, como el impuesto a plásticos de un solo uso y la inclusión del carbón en el impuesto al carbono, es preciso garantizar su aplicación gradual para suavizar el impacto económico y en competitividad, y permitir que personas y empresas migren hacia combustibles o tecnológicas más eficientes.
Con todo, la LSS tal y como fue presentada ante el Congreso no solo garantiza un aumento sostenido del recaudo, sino que constituye un avance significativo hacia un sistema tributario más eficiente, equitativo y progresivo. Es indispensable que el debate que recién inició sea constructivo, basado en evidencia y responsable con los retos que enfrenta el país.
Rosario Córdoba Garcés
Presidenta del Consejo
Privado de Competitividad.
